22 жовтня 2020 | A A A
В Державній аудиторській службі України діє телефон довіри (044) 425-80-30, також громадяни можуть звернутися до Державної установи «Урядовий контактний центр» за номером 1545 Держаудитслужба повідомляє, що з 19.04.2020 року починають діяти ЗМІНИ до Закону України «Про публічні закупівлі», за якими розширено перелік порушень та збільшено суми штрафів за такі порушення!
Пошук

...
Головна  » Видання » Фінансовий контроль » № 4, 2008» АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОНАННЯМ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ версія для друку
АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОНАННЯМ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 7 квiтня 2009

«ФК», № 4 (2008)

ПОРУШУЄТЬСЯ ПРОБЛЕМА

АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОНАННЯМ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

 

Дмитро ОЛІЙНИК,

заступник Голови ГоловКРУ України,

кандидат економічних наук

 

 

На основі аналізу сучасних тенденцій у розвитку місцевих бюджетів окреслено напрями удосконалення контролю за виконанням місцевих бюджетів в Україні, визначено пріоритети та оптимальні форми здійснення контрольних заходів. Запропоновано новий порядок проведення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів.

 

З року в рік місцеві бюджети набувають все більшої ваги як за обсягом фінансових ресурсів держави, так і у розв’язанні соціально-економічних проблем регіонів, де проживає переважна більшість населення України.

У нашій країні кількість місцевих бюджетів чи не найбільша в Європі: на 01.12.2007 в Україні налічувалося 12052 місцевих бюджетів, з яких 27 – обласні та бюджети міст Києва і Севастополя, 179 – бюджети міст обласного та республіканського АРК значення, 91 – бюджет районів у містах, 496 – районні бюджети, 268 – бюджети міські, міст районного значення, 804 – бюджети селищних рад, 10187 – бюджети сільських рад[1]. За кількістю місцевих бюджетів серед Європейських країн Україна поступається лише Франції, де налічується 36 118 місцевих бюджетів, з них: 22 бюджети регіонів, 96 бюджетів департаментів, 36000 бюджетів комун.

Обсяги фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади, постійно зростають (див. табл.).

Обсяги місцевих бюджетів у 2000–2007 роках

Роки

Доходи

місцевих бюджетів,

млрд грн

Видатки місцевих бюджетів, млрд грн

Частка у ВВП, %

без урахування трансфертів

з урахуванням трансфертів

без урахування трансфертів

з урахуванням трансфертів

доходів без урахування трансфертів

видатків без урахуванням трансфертів

2000

14,3

18,7

17,0

18,4

8,4

10,0

2001

17,7

25,0

22,3

24,9

8,7

10,9

2002

19,3

28,1

24,8

27,7

8,8

11,2

2003

22,6

34,3

31,4

33,8

8,4

11,7

2004

22,8

39,6

38,8

40,4

6,6

11,2

2005

30,3

53,7

52,1

53,5

6,9

11,8

2006

39,9

75,9

72,3

75,8

7,3

13,4

2007

58,3

107,1

96,4

104,8

8,2

13,6

За даними Міністерства фінансів України та Державного комітету статистики України.

Одночасно зі зростанням обсягів місцевих бюджетів, відбуваються і якісні зміни у структурі доходів та видатків місцевих бюджетів. Якщо у 1990–2000 рр. до 80% видатків місцевих бюджетів за економічною класифікацією становили видатки на утримання бюджетних установ, зокрема на заробітну плату працівників, то надалі відбувається, хоч і повільне, але стале зростання капітальних видатків (рис.1). Темп зростання капітальних видатків за період 2000–2007 рр. становить 10,2 рази. У 2007 р. питома вага капітальних видатків місцевих бюджетів у загальних обсягах видатків місцевих бюджетів сягала 21%.

Рис. 1. Динаміка обсягів капітальних видатків місцевих бюджетів[2]

 

Значна кількість місцевих бюджетів в Україні, а також тенденції зростання обсягів та зміни структури місцевих фінансів вимагають перегляду підходів до організації державного фінансового контролю за їх виконанням.

Особливістю здійснення державного фінансового контролю місцевих бюджетів в Україні є те, що суб’єктом такого контролю є держава, яка здійснює його за централізованою організаційною побудовою. Це обумовлюється унітарним державним устроєм України, тоді як при федеративному державному устрої суб’єктами контролю місцевих бюджетів, як правило, виступають регіональні представники місцевої влади (суб’єкти федерації).

Згідно з законодавством функція контролю за використанням коштів місцевих бюджетів покладена на Міністерство фінансів України, Державну контрольно-ревізійну службу, органи Державного казначейства України, місцеві державні адміністрації. На практиці такий контроль здійснює Державна контрольно-ревізійна служба та Державне казначейство України, яке виконує виключно функцію поточного документального контролю. Практика подальшого фінансового контролю, яку на рівні місцевих бюджетів реалізує Державна контрольно-ревізійна служба України, засвідчує наявність системних порушень і проблем у виконанні місцевих бюджетів та, зокрема, у використанні коштів. Так, у 2006–2007 рр. типовими порушеннями при виконанні місцевих бюджетів, які виявлені державними контролерами, були:

– планування та здійснення видатків, не віднесених відповідно до вимог статей 88, 89 та 90 Бюджетного кодексу України до видатків, що здійснюються з місцевих бюджетів відповідного рівня, а також проведення впродовж бюджетного періоду видатків на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів;

– недотримання вимог бюджетної класифікації, здійснення видатків, сутність яких не відповідає напрямам, визначеним законодавством, меті, на виконання якої ці кошти виділяються розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів;

– порушення норм бюджетного законодавства щодо зарахування окремих доходів до місцевих бюджетів відповідного рівня;

– недотримання вимог законодавства в частині формування та використання коштів резервного фонду місцевих бюджетів;

– затвердження в кошторисах установ видатків, не передбачених законодавством та не підтверджених відповідними розрахунками;

– порушення законодавства з питань закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти;

– недотримання законодавства з питань оплати праці;

– завищення вартості та обсягів виконаних робіт із будівництва, реконструкції та капітального ремонту, інших послуг;

– заниження в обліку вартості активів унаслідок неоприбуткування земельних ділянок, будівель, споруд, матеріальних цінностей[3].

Головні фінансові порушення при виконанні місцевих бюджетів, виявлені державними контролерами, проілюстровані на рисунку 2.

Рис. 2. Структура фінансових порушень за результатами контрольних заходів у 2006 році, млн. грн[4]

З урахуванням змін, що відбулися у структурі доходів та видатків місцевих бюджетів, невиправданим є залишковий принцип вибору органами ДКРС місцевих бюджетів як об’єктів контролю. Звітні дані свідчать про надзвичайно низький показник охоплення контролем місцевих бюджетів. Розрахунок показує, що за наявної практики здійснення контрольних заходів на рівні місцевих бюджетів імовірність бути обревізованим для місцевого бюджету випадає лише раз на 57 років[5].

Зміна законодавства щодо організації державного фінансового контролю загалом та контролю за виконанням місцевих бюджетів зокрема також вимагають перегляду організаційних підходів у контролі місцевих бюджетів.

Перш за все , слід враховувати внесення Законом України від 01.12.2006 №424 змін до ст.2 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу” в частині здійснення контролю за виконанням місцевих бюджетів, що не є тотожним поняттю контролю за видатками місцевих бюджетів, як було раніше. Тобто об’єктом контролю з 2006 року стали не лише видатки місцевих бюджетів, а й виконання їх доходної частини.

До того ж внесення у 2005 році до ст.2 Закону України Про державну контрольно-ревізійну службу поширило державний фінансовий контроль на таку сферу діяльності органів місцевого самоврядування, як управління комунальним майном.

Свого часу було запроваджено нову форму державного фінансового контролю – державний фінансовий аудит, який на відміну від ревізії, має на меті перевірку та аналіз фактичного стану справ щодо законного й ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю[6].

Зазначене об’єктивно зумовлює потребу змін у методологічних засадах вибору об’єктів контролю, а також і удосконалення наявних форм здійснення контрольних заходів.

Щодо вибору такого об’єкта контролю, як місцевий бюджет, то, зважаючи на зміни структури бюджетних видатків та істотне значення кількості місцевих бюджетів в Україні (12052 бюджети), якісний, з погляду результативності та ефективності проведення контрольного заходу вибір об’єкта має вирішальне значення.

Ця тема багатовекторна і потребує окремих методологічних напрацювань. Проте для нас очевидне і незаперечне те, що від обрання лише за принципом періодичності таких специфічних об’єктів державного фінансового контролю, як місцевий бюджет, настав час категоричного відмовитися і перейти до фахового аналізу специфіки кожного з таких потенційних об’єктів контролю та комплексної оцінки профільних фінансових ризиків за трьома напрямами предмета контролю: формування та виконання бюджету за доходами, дотримання законодавства та принципів економного і ефективного витрачання коштів, законності та ефективності управління майном відповідного органу місцевого самоврядування та заснованих ним суб’єктів господарювання.

Іншим, однак, не менш важливим фактором підвищення ефективності державного фінансового контролю на місцевому рівні є вибір форм контролю. Вибір форм здійснення державного фінансового контролю стосується не лише контрольних заходів із виконання місцевих бюджетів, а й фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання, заснованих на комунальній власності.

Слід зважити і на те, що при здійсненні контрольних заходів у формі інспектування виконання місцевих бюджетів, контролери повною мірою не охоплюють питання дотримання бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу на всіх його стадіях, а також операції, які у форматі ревізії не можуть кваліфікуватися як порушення. Проте насправді вони призводять або можуть призвести до втрат грошових або матеріальних ресурсів. Йдеться про виділення земель замість їх продажу на умовах конкурсу чи аукціону; здачу в оренду майнових комплексів, будівель та споруд з подальшою приватизацією, продаж будівель та споруд без одночасного продажу земельних ділянок, на яких останні розміщені.

Отже, практика вказує на доцільність та високу вірогідність ефективності проведення контролю місцевих бюджетів у поєднанні двох форм – аудиту та інспектування. Здійснення контролю за виконанням місцевих бюджетів у зазначених формах сприяє комплексній оцінці стану виконання місцевого бюджету, як з погляду дотримання бюджетного процесу на всіх його стадіях в частині законності операцій з бюджетними коштами, так і щодо ефективності управління комунальним майном усіма суб'єктами на місцевому рівні.

З цією метою актуальним є невідкладне внесення змін до чинного Порядку проведення органами ДКРС державного фінансового аудиту місцевих бюджетів, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 р. №698.

Головним, що потребує змін у чинному Порядку є потреба визначення місцевого бюджету об’єктом аудиту.

Зокрема, доцільно об’єктом аудиту визначити бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування, а предметом – виконання учасником бюджетного процесу функцій та повноважень, що закріплені за ним законодавством, прийняття ним управлінських рішень з питань формування та виконання місцевого бюджету, використання бюджетних коштів, державного та комунального майна.

Державний фінансовий аудит виконання місцевого бюджету слід визначити як різновид державного фінансового аудиту, що спрямований на оцінку дотримання вимог бюджетного законодавства на усіх стадіях бюджетного процесу, законності та ефективності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна, визначення резервів наповнення доходами місцевих бюджетів.

Слід також окреслити коло суб’єктів бюджетного процесу на місцевому рівні та вписати в нього ті установи і організації, у яких проводиться аудиторське дослідження. До таких варто зарахувати: місцевий фінансовий орган, територіальний орган Державного казначейства України, головних розпорядників бюджетних коштів, розпорядників бюджетних коштів, інші органи або посадових осіб, які наділені бюджетними повноваженнями, одержувачів коштів місцевого бюджету, комунальні підприємства.

Перед аудитом потрібно висунути такі завдання:

– з’ясування стану виконання учасниками бюджетного процесу функцій та повноважень, закріплених за ними законодавством, законності та ефективності використання бюджетних коштів, державного та комунального майна;

– встановлення зовнішніх і внутрішніх факторів, які негативно позначаються на виконанні місцевого бюджету;

– надання пропозицій щодо удосконалення системи управління бюджетним процесом, залучення резервів наповнення бюджетів, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, державного та комунального майна.

Планування аудиту необхідно здійснювати в розрізі об’єктів аудиту а сам аудит здійснюється шляхом:

– надіслання запитів на отримання від учасників бюджетного процесу та інших суб’єктів господарювання інформації з предмета аудиту;

– проведення аудиторських досліджень в учасників бюджетного процесу за їх місцезнаходженням із складанням двосторонньої довідки;

– опрацювання інформаційних матеріалів (матеріалів контрольних заходів, результатів опитувань, цих засобів масової інформації тощо) в частині предмету аудита.

Про початок проведення аудиту слід повідомити лише відповідну місцеву державну адміністрацію та (або) орган виконавчої влади.

Аудиторське дослідження проводиться на підставі направлення встановленого зразка, що видається органом ДКРС.

Пропонується методику проведення аудиту, структуру аудиторського звіту і довідки аудиторського дослідження, форми протоколу узгодження та висновку на зауваження до довідки аудиторського дослідження затверджувати ГоловКРУ.

Реалізація запропонованого допоможе підвищити ефективність державного фінансового контролю за виконанням місцевих бюджетів та забезпечить зацікавленість органів влади усіх рівнів у такому форматі оцінки управління фінансовими ресурсами та майном.

 

 



[1] За даними Міністерства фінансів України.

[2] За даними Міністерства фінансів України та Державного казначейства України.

 

[3] За даними Головного контрольно-ревізійного управління України.

[4] За даними Головного контрольно-ревізійного управління України.

[5] Розраховано за даними Головного контрольно-ревізійного управління України про здійсненні органами державної контрольно-ревізійної служби контрольні заходи.

[6] Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 01.12.2006 №424.