Відповідно до п. 2.22 Плану
контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ України на ІV
квартал 2009 року органами державної контрольно-ревізійної служби проведено
державний фінансовий аудит виконання Міністерством освіти і науки України
бюджетної програми щодо здійснення зовнішнього оцінювання та моніторингу якості
освіти (далі – ЗНО) за 2006-2009 роки (далі – період
аудиту).
У періоді аудиту на виконання
заходів ЗНО Міністерство освіти і науки України (далі – МОН) одержало 216,8 млн грн, у тому числі 188,2 млн грн коштів загального фонду
та 28,6 млн грн коштів
спеціального фонду державного бюджету. Відповідальним виконавцем зазначених заходів визначено
Український центр оцінювання якості освіти (далі – УЦОЯО) та його підрозділи у
9 регіонах України.
Після
обов'язкового запровадження ЗНО в Україні почалися позитивні зміни в структурі розподілу студентів
вищих навчальних закладів за формами навчання, оскільки питома вага студентів, які навчаються за контрактом, порівняно з
обсягами державного замовлення в середньому зменшилась на 8 %, що може свідчити про підвищення якості
оцінювання знань абітурієнтів.
Крім того,
значно зріс рівень довіри громадськості до
запровадженої моделі ЗНО, що підтверджено результатами соціологічного
опитування, проведеного під час аудиту. Так, практично кожен другий респондент
із 37,6 тис. осіб, описаних учасниками
аудиторського дослідження (працівники територіальних підрозділів МОН, представники шкільних адміністрацій та вчителі, батьки випускників, випускники
загальноосвітніх навчальних закладів, студенти І курсів вищих навчальних
закладів), заявив, що рівень його
довіри до ЗНО порівняно з попередніми роками збільшився, а понад 80 % опитаних наразі вважають, що корупція
під час проходження ЗНО мало поширена або зовсім відсутня.
Водночас ставлення користувачів дослідженої бюджетної програми до
роботи приймальних комісій вищих навчальних закладів не поліпшилось, оскільки 56
% респондентів зазначили, що корупція наразі залишається поширеною саме в
приймальних комісіях вищих навчальних закладів. Більше того, якщо про факти
хабарництва при проведенні ЗНО зазначили лише 8 % опитаних всіх категорій (причому
за винятком студентів І курсів вищих навчальних закладів, які проходили ЗНО),
то наявність хабарів при вступі до вищих навчальних закладів засвідчило
24 % респондентів.
Таким чином,
аудиторська група дійшла висновку, що за всіх позитивних наслідків
запровадження ЗНО в Україні, головною проблемою у виконанні дослідженої
бюджетної програми залишається недосягнення такої важливої складової її мети,
як попередження корупційних проявів й інших
протизаконних дій на етапі вступу до вищих навчальних закладів, а відповідно, і
створення умов для рівного доступу до вищої освіти.
Така ситуація спричинена низкою невиважених управлінських рішень МОН та УЦОЯО, які не лише
не наближають до досягнення цілей і завдань ЗНО, а й не дозволяють економити
бюджетні кошті та використовувати їх у найбільш ефективний спосіб.
По-перше, передбачена
чинним законодавством система пільг при зарахуванні до ВНЗ призводить до
зростання кількості студентів з низьким рівнем шкільних знань, що порушує конституційний
принцип рівності доступу до вищої
освіти.
Наразі чинним законодавством визначено низку категорій осіб, які можуть
бути зараховані до вищих навчальних закладів лише на підставі поданого
оригіналу сертифіката УЦОЯО з балом не нижче 124, а також інших документів, що
підтверджують право на пільгу. Так, в 2008 році на І курс ВНЗ ІІІ-ІV рівня
акредитації було зараховано 443 230 осіб,
з яких поза конкурсом – 13 565 осіб, в 2009 році відповідно
зараховано 528 392 особи, з яких поза
конкурсом – 19 446 осіб. При цьому на факультетах, які є найбільш
привабливими та користуються попитом, частка прийнятих осіб пільгового контингенту
є вагомою. Водночас на факультети, які користуються меншим попитом або
навчання на яких потребує більш поглиблених знань точних наук, кількість пільговиків досить незначна або студенти
цієї категорії взагалі відсутні.
По-друге, відсутність єдиного підходу до формування
собівартості пробного тестування та неврегульованість питання щодо звільнення в
установленому порядку від оподаткування надходжень до спеціального фонду від
його проведення безпідставно збільшують собівартість платної послуги та
негативно впливає на попит.
Так, відповідно до ст. 2 Бюджетного
кодексу України, ст. 61 Закону України "Про освіту", ст. 7
Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" та ст. 5
Закону України "Про податок на додану вартість" платні послуги, що надаються бюджетними установами галузі освіти
та науки згідно з їх функціональними
повноваженнями, звільняються від оподаткування.
Проте на практиці окремі регіональні підрозділи УЦОЯО
зареєстровані податковими органами як платники податків на прибуток та на
додану вартість на тій підставі, що послуги з проведення пробного тестування не
включено до Переліку платних послуг, які можуть надаватися державними
навчальними закладами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від
20.01.97 № 38, хоча УЦОЯО та його регіональні підрозділи не мають статусу
навчальних закладів.
Як наслідок, із
12647 тис. грн надходжень спеціального
фонду від надання послуг з пробного тестування у 2008-2009 роках 1478,9 тис. грн
включено до собівартості послуги та
використано на оплату податків. Включення зазначених видатків до
собівартості платної послуги викликало невдоволення користувачів її ціною. Так,
за результатами анкетування, проведеного аудиторською групою серед 4460
студентів І курсу вищих навчальних закладів, понад 40 % респондентів
зазначили, що вартість послуги їх не влаштовує.
По-третє, відсутність затвердженого
механізму збору та аналізу інформації, необхідної для складання бюджетного
запиту, негативно впливає на повноту та своєчасність отримання даних щодо
реальної кількості випускників, які будуть проходити ЗНО, їх орієнтовного
розподілу за обраними для тестування предметами, що відображається на якості
формування мережі пунктів тестування і прогнозування потреби в коштах на
проведення ЗНО.
Так, мережа пунктів
тестування формується окремо для кожного предмета. Зазвичай, пункти тестування
розміщуються в обласних, районних центрах, містах обласного підпорядкування або
в населених пунктах, через які проходять прямі автошляхи, що сполучають
обласний центр з районними центрами та містами обласного підпорядкування. Відповідно
до Порядку створення пунктів тестування та вимог до них, затвердженого наказом
УЦОЯО від 10.03.2009 № 25, окремий пункт
тестування створюється за наявності не менше 120 зареєстрованих учасників
тестування з одного предмета. Максимальна кількість учасників тестування на
одному пункті не повинна перевищувати 480 осіб. Однак у 2008 році в Україні
створено 182 пункти тестування із кількістю учасників менше 120 осіб, що
становить 4 % відсотка від їх загальної кількості, а у 2009 році –166 таких
пунктів, або 3 %.
Наслідком цього стало неефективне використання бюджетних коштів
на оплату праці залучених працівників, кількість яких залежить безпосередньо
від кількості пунктів тестування (уповноважена особа в пунктах тестування, відповідальний за пункт тестування
та його помічник, старший інструктор, черговий пункту тестування), у
сумі 791,9 тис. гривень.
По-четверте, відсутність
на законодавчому рівні механізму відшкодування витрат на виготовлення тестових
матеріалів для осіб, які зареєструвались як учасники ЗНО, але не з'явились на
тестування, мало наслідком неефективні видатки у сумі 155,6 тис. гривень.
По-п’яте, незатвердження в 2008 році в
державному бюджеті в рамках бюджетної програми за КПКВ 2201470 "Здійснення зовнішнього оцінювання та
моніторинг якості освіти Українським центром
оцінювання якості освіти та його регіональними підрозділами"
видатків на оплату праці залучених фахівців піддало сумніву проведення ЗНО та
призвело до неефективного використання
коштів резервного фонду державного бюджету на зазначені цілі в сумі 43 123,7 тис. гривень.
По-шосте, прийняття управлінських
рішень щодо залучення до проведення тестувань приміщень вищих навчальних
закладів, які дозволяють створювати аудиторії з чисельністю 30 – 45 осіб,
дозволило б економити кошти державного бюджету лише на оплату праці залучених
працівників та охорону пунктів тестування в сумі 4 586 тис. грн щорічно.
За результатами
проведеного державного фінансового аудиту Міністерству освіти і науки України надано
низку пропозицій нормативно-методологічного та організаційного характеру,
спрямованих на підвищення результативності виконання бюджетної програми та
ефективності використання коштів державного бюджету.
